2000年前后，旅游消費(fèi)市場的需求量猛增，但很多地方政府作為旅游資源的所有權(quán)方，限于地方財力的原因沒有開發(fā)能力，造成了旅游資源閑置，影響了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此一種被稱為“兩權(quán)分離”的運(yùn)作模式應(yīng)時而生：即政府將旅游資源的一定年限的開發(fā)經(jīng)營權(quán)出讓給企業(yè)，由企業(yè)負(fù)責(zé)主導(dǎo)開發(fā)、經(jīng)營，政府承擔(dān)監(jiān)管職能的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的“兩權(quán)分離”模式。     　所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，解除了旅游資源開發(fā)體制上的束縛，總體上取得了很好的效果，但同樣也暴露出這樣或那樣的問題。在旅游產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的這十年中，旅游資源的開發(fā)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于地方政府在監(jiān)管體制和理念上的成長速度。旅游景區(qū)開發(fā)經(jīng)營后資本的逐利性、旅游景區(qū)開發(fā)存在“一次性投資大、回報周期長”的特點(diǎn)、旅游經(jīng)營管理人才培養(yǎng)體系缺乏所造成的人才斷層等諸多不利因素影響逐漸暴露出來，造成了大多數(shù)旅游景區(qū)管理運(yùn)營模式僵化、經(jīng)營理念落后、服務(wù)及安全管理意識缺乏，而人們對旅游的消費(fèi)理念卻已完成了從普通的觀光旅游向休閑度假觀念的過渡和轉(zhuǎn)變，市場在呼吁更高品質(zhì)的旅游體驗(yàn)和感受，這對旅游景區(qū)管理者的素質(zhì)要求更為嚴(yán)格。     　本文即是在所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”的基礎(chǔ)上做進(jìn)一步探索，旨在摸索一種能夠有效提升景區(qū)管理品質(zhì)，提供專業(yè)的旅游景區(qū)市場化運(yùn)營解決方案的“新兩權(quán)分離”模式，即經(jīng)營權(quán)和景區(qū)管理權(quán)分離，或者說是所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和景區(qū)管理權(quán)分離的“三權(quán)分離”模式。     　一、分離是必然選擇    　 中國的旅游資源所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)合一是計劃經(jīng)濟(jì)體制時代的基本特征。隨著旅游產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中比重的日益增加，市場化的經(jīng)營行為與旅游資源的所有權(quán)、占有權(quán)之間一系列的復(fù)雜尖銳的矛盾也就日益明顯，旅游產(chǎn)業(yè)需要對社會資源通過市場進(jìn)行重新配置和優(yōu)化組合。     　1.所有權(quán)者的投資能力不足是“兩權(quán)分離”的決定性因素。旅游資源一般都是被以政府為背景的行業(yè)或系統(tǒng)所占有，在旅游開發(fā)走向市場化的大前提下，國家特別是一些貧困地區(qū)投入景區(qū)資源的資金嚴(yán)重不足，無力投資開發(fā)或保護(hù)旅游資源，導(dǎo)致許多優(yōu)秀的旅游資源被閑置或白白浪費(fèi)。因此，通過招商引資、股權(quán)置換或出讓經(jīng)營權(quán)來吸引企業(yè)資本的進(jìn)入，加快旅游資源的開發(fā)進(jìn)度，通過旅游景區(qū)的開發(fā)經(jīng)營帶動地區(qū)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)乃至第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，便成了很多地方政府的第一選擇。     　2.“政企不分”的管理體制的復(fù)雜性加速了“兩權(quán)分離”的嘗試。由于歷史原因，一些政府投資開發(fā)的旅游景區(qū)多為事業(yè)編制，其管理體制僵化、決策程序繁瑣、不需要承擔(dān)盈虧所產(chǎn)生的后果、缺乏利益驅(qū)動以及相應(yīng)的責(zé)任感和壓力，在市場經(jīng)濟(jì)的大潮下，無法和市場化運(yùn)作的企業(yè)經(jīng)營形成有效競爭。這些旅游景區(qū)不能按照市場價值規(guī)律有效地運(yùn)行，結(jié)果資源也得不到有效的開發(fā)、利用和保護(hù)，景區(qū)資源的經(jīng)濟(jì)價值不能得到有效體現(xiàn)，景區(qū)經(jīng)營虧損現(xiàn)象嚴(yán)重，這些也普遍制約了景區(qū)獲得更大的發(fā)展空間，更難談得上帶動地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)的整體發(fā)展。     　3.所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)合一導(dǎo)致的監(jiān)管缺失是堅定高層推進(jìn)“兩權(quán)分離”信心的主要原因。地方政府是旅游資源的所有權(quán)者同時又是行業(yè)管理者，而景區(qū)的經(jīng)營開發(fā)又往往由政府序列下的事業(yè)單位承擔(dān)，既是主裁判又是運(yùn)動員，其監(jiān)管缺失是必然。缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制，景區(qū)開發(fā)建設(shè)過程中的無序開發(fā)、不尊重規(guī)劃、忽視資源保護(hù)等現(xiàn)象便會層出不窮。而將經(jīng)營權(quán)交由第三方的企業(yè)來進(jìn)行開發(fā)經(jīng)營，政府主管部門才能真正行使行業(yè)指導(dǎo)及主管職能，并尊重其擁有的監(jiān)管權(quán)限。     　20世紀(jì)90年代末期到本世紀(jì)初，從湖南、四川、山東等地興起旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓之風(fēng)，從而真正開始了旅游景區(qū)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的有效分離，而且發(fā)展勢頭強(qiáng)勁。現(xiàn)階段全國大部分省市都已存在這種模式，而且范圍越來越廣，方式越來越多樣化、公開化、市場化。
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