公眾已經(jīng)習(xí)慣于看到，政府部門很容易實現(xiàn)其事先設(shè)定的量化指標，比如GDP增速、財政增收目標、新能源發(fā)展規(guī)模等，但也有一些指標實現(xiàn)難度很大，例如節(jié)能減排、房價調(diào)控、CPI增幅等。最新公布的十二五航班正常率預(yù)期值，是另外一個不易實現(xiàn)的指標。

　　12月28日，交通運輸部黨組書記、部長李盛霖在2011年全國交通運輸工作會議上表示，到十二五末，民航航班正常率將保持在80%以上。這是政府主管部門首次對航班正常率提出量化指標，并將其與高速公路電子不停車收費平均覆蓋率、城市公交專用道里程數(shù)等指標一起，納入推進基本公共服務(wù)均等化的范疇之內(nèi)。從這個角度來看，提出一個清晰的目標讓全行業(yè)努力實現(xiàn)，讓公眾對未來幾年減少航班延誤、提高服務(wù)質(zhì)量有較為穩(wěn)定的預(yù)期，是值得肯定和贊許的。

　　2005年-2009年，中國民航對外公布的航班正常率，一直在81%以上，今年上半年的航班正常率首次跌至76.89%，預(yù)計全年的官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)將在80%上下。從數(shù)字來看，交通部設(shè)定的十二五末航班正常率80%以上的目標，略低于十一五期間的實際水平，屬于相對保守的預(yù)期，也可能是為自己預(yù)留了一定的空間。即便如此，實現(xiàn)這一目標也是困難重重。

　　和其他行業(yè)一樣，目前民航業(yè)也在緊鑼密鼓地編制十二五發(fā)展規(guī)劃。盡管規(guī)劃的具體內(nèi)容仍處于保密狀態(tài)，但業(yè)界普遍預(yù)期，未來五年民航仍將保持年均 11%-15%的增長速度，大致等同或略低于十一五期間14%的年均增幅。不過在可預(yù)見的未來，空域資源短缺仍將是限制民航快速發(fā)展的主要瓶頸，而且這一瓶頸短期內(nèi)難以打破，運輸量逐年上升但空域資源難以擴充的單邊增長局面，將是提高航班正常率的最大挑戰(zhàn)。

　　長期以來，我國民航空域只占全部空域的20%左右，且近年來幾乎沒有增長，其余80%左右的空域由軍方控制。盡管民航采取了各種技術(shù)和管理手段提高空域使用效率，但由于航班量的快速增長已經(jīng)接近現(xiàn)有條件下的民用空域極限，加之軍事活動、重要任務(wù)保障等對民航空域的臨時限制，流量控制已成常態(tài)，并已超過天氣因素，成為航班延誤的首要成因。

　　據(jù)了解，如果現(xiàn)有的民用空域無法有效增加，在當前的技術(shù)水平下，民航的空管保障能力在未來幾年內(nèi)僅能支撐年均10%以下的航班量增長。為了確保安全，抑制航班量的增長，使其與空域資源和空管保障能力相匹配，成為民航部門無奈的選擇。

　　事實上，抑制需求的措施已經(jīng)開始實施。在今年11月1日開始的2010/11年冬春航季中，民航局原則上已不受理涉及北京、上海、廣州三大城市四個機場新增航線許可和航班申請。在北京、上海、廣州等熱門航線上，航空公司則被要求盡量安排大座級飛機。

　　日前召開的全國民航航空安全工作會上，實施總量調(diào)控，提高安全裕度，成為民航局加強行業(yè)安全工作的首個抓手。這意味著民航將進一步落實適度從嚴的發(fā)展政策，行政之手很可能在對行業(yè)發(fā)展速度和節(jié)奏的調(diào)控上更加顯性。

　　要從根本上提高民航航班正常率，首先要解決民用空域緊張的問題，這有賴于推進空域管理體制改革，合理劃分軍民航空域。盡管十二五規(guī)劃已將空域改革提上日程，但從過往的軍民航溝通協(xié)調(diào)情況看，空域改革面臨著不小的挑戰(zhàn)，并非一日之功，也并非民航局乃至交通部就可以推進。

　　實際上，一些政府部門也沒有對空域改革短期內(nèi)取得突破抱有很高的期待。參與民航業(yè)十二五規(guī)劃編制的人士稱，民航空管保障能力的提升，目前的著眼點仍是行業(yè)內(nèi)部的效率提升和技術(shù)進步，并沒有寄希望于民用空域的大幅增加。

　　基于上述分析，十二五期間民航很可能發(fā)生的情況是，空域改革徘徊不前，流量控制繼續(xù)蔓延，實際的航班正常率難以提高，除非空管技術(shù)能在未來幾年取得革命性的突破。

　　當然，如果單純追求兌現(xiàn)十二五末航班正常率超過80%的承諾，也并非沒有辦法，畢竟政府部門沒有明確表示整個十二五期間每年的航班正常率都要達到80%以上，到了2015年下半年，也可以采取類似于一些地方政府為了實現(xiàn)十一五單位GDP綜合能耗下降20%的目標而拉閘限電的極端做法。但這并不是政府部門的本意，也不是普通公眾的期待。

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